Les récentes révélations relatives à la gestion des budgets de la défense dans certains pays sahéliens rappellent, s’il en était encore besoin, la nécessité de ne pas concevoir la gestion de la sécurité sous le prisme exclusif des opérations menées sur le terrain. Pour être plus performant, le secteur de la défense et de la sécurité a aussi besoin de gouvernance démocratique. Il est de fait rassurant de constater que, aujourd’hui, certains acteurs, trop souvent négligés lorsqu’il s’agit de traiter des questions sécuritaires, osent désormais se saisir du rôle qui leur revient en matière de supervision et de contrôle du secteur de la sécurité, de manière parfois timide mais de plus en plus affirmée.
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Des détournements révélés au Niger
Au premier rang de ces acteurs figurent tout d’abord les services d’inspection des forces armées qui exercent une fonction de contrôle interne au sein même des institutions de défense et de sécurité. À cet égard, l’affaire révélée au Niger par l’audit du 17 février 2020 réalisé par l’Inspection générale des armées sur les commandes passées par le ministère de la Défense est particulièrement éloquente.
Ce document, intitulé « Rapport sur le contrôle a posteriori des marchés publics au ministère de la Défense », a révélé que 76 milliards de francs CFA (116 millions d’euros) ont été détournés entre 2014 et 2019. Les surfacturations représentent 48,3 milliards de francs CFA (66 millions d’euros) et les montants pour le matériel non-livré s’élèvent à 27,8 milliards FCFA (42 millions d’euros), selon certains détails dévoilés par le site Internet Mondafrique. Douze sociétés (dont plusieurs fictives) sont citées dans ce rapport accablant qui détaille les contrats jugés frauduleux par les inspecteurs des armées. L’audit met ainsi en exergue des dizaines de contrats n’ayant pas été honorés, alors que les fournisseurs ont été partiellement ou en totalité payés pour les biens et services commandés.
À titre d’exemple, le ministère de la Défense a ainsi signé en 2017 un contrat avec Renault Trucks pour la livraison de matériel pour un montant de 25 milliards de francs CFA, dont 2,5 auraient été détournés, tandis qu’un contrat de 17 milliards passé avec Toyota aurait été l’objet d’une surfacturation de 4,4 milliards entre 2017 et 2019 : les noms de ces deux entreprises ont manifestement été usurpés par des sociétés nigériennes.
Sont aussi dénoncés l’achat de véhicules (camions, blindés et pièces détachées), la construction de hangars et de bâtiments militaires, l’acquisition de matériel de balisage de piste et d’éclairage, des contrats passés pour la maintenance d’hélicoptères d’attaque MI-35, ou encore le marché destiné à l’achat d’un système de protection anti-missile pour l’avion présidentiel – conclu en 2015 mais jamais installé sur l’appareil alors que des faux bons de livraisons et un procès-verbal de réception ont été retrouvés.
Il apparaît également que les financements extrabudgétaires, relatifs aux fonds destinés aux opérations extérieures et aux financements des partenaires, n’ont pu être examinés par les inspecteurs car ils n’ont pas fait l’objet de procédures de marchés publics.
Par ailleurs, les inspecteurs se sont inquiétés de la gestion anarchique par le ministère de la Défense de la délivrance des certificats aux destinataires finaux, documents utilisés dans les transferts internationaux d’armes et de munitions (y compris celles fournies à titre d’aide) pour certifier que l’acheteur est l’ultime destinataire des matériels et ne prévoit pas de les transférer à une autre partie.
Des poursuites programmées
Ce rapport a été transmis dès février à la présidence de la République du Niger. Le ministre de la Défense lui-même a fait part de son indignation face à ces malversations, dans une conversation privée dont la teneur a été rendue publique à son insu. Cependant, le gouvernement nigérien a initialement fait état de son intention de poursuivre les auteurs des détournements dans un cadre administratif et de se limiter à demander le remboursement des sommes détournées.
Un deuxième rapport d’audit, datant du 29 mars, évoque ainsi des négociations entre les autorités et les fournisseurs concernés Sous la pression, les autorités ont finalement transmis le dossier à la justice nigérienne le 7 avril 2020. Les conditions de passation, d’exécution et de paiement de 177 dossiers sont en effet susceptibles de qualifications pénales, car elles violent notamment le décret n°2013-570/PRN/PM du 20 décembre 2013 portant modalités particulières de passation des marchés de travaux, d’équipements, de fournitures et de services concernant les besoins de défense et de sécurité nationales.
Cette affaire, désormais instruite par le procureur de la République près du Tribunal de Grande Instance Hors Classe de Niamey, pourrait donner lieu à des inculpations pour faux et usage et de faux et détournements de fonds publics.
Les bénéficiaires de la fraude identifiés
Les principaux bénéficiaires de la fraude identifiés pour l’heure sont Hima Aboubacar, dit « Petit Boubé » – milliardaire, époux de la fille de l’ancien président Baré Maïnassara, dont la société BRID A DEFCON est attributaire de plus de 75 % des marchés du ministère de la Défense nationale et qui concentre près de 40 % des surfacturations mises en cause par les auditeurs – et Aboubacar Charfo, qui de 2014 à 2018 a capté près de 58 milliards de francs CFA de marchés, dont 14,5 milliards surfacturés et près de 4 milliards non livrés. Le chef d’état-major de l’armée de l’air, le colonel Boulama Issa Zana Boukar, a été limogé et remplacé par son adjoint, à l’issue d’une réunion du Conseil supérieur de défense : d’après certaines sources, il y aurait un lien avec l’affaire de détournement de fonds.
Au Mali, le Bureau du Vérificateur général a fait bouger les lignes
Les institutions supérieures de contrôle (Cours des comptes et équivalents), placées en dehors de la chaîne hiérarchique de l’administration, sont d’autres acteurs qui cherchent à affirmer leurs prérogatives en matière de suivi de la gestion publique et de la régularité des dépenses de défense et de sécurité. C’est ainsi qu’au Mali, le Bureau du Vérificateur général (VEGAL), créé en 2003 pour lutter contre la corruption, la mauvaise gestion et la délinquance économique et financière, a joué un rôle majeur dans le lancement d’investigations en la matière, bien que le Code de marché public limite sensiblement ses interventions dans le domaine de la sécurité et de la défense. Le VEGAL a en effet rédigé en 2014 un rapport relatif à la vérification de conformité et de performance de l’acquisition d’un aéronef et de la fourniture aux Forces armées maliennes (FAMa) de matériels d’habillement, de couchage, de campement et d’alimentation, ainsi que de véhicules et de pièces de rechange, impliquant convention entre le ministère de la Défense et des Anciens Combattants (MDAC) et la société GUO-Star.
Comme le rappelle Transparency International, ce rapport du VEGAL relevait un certain nombre de points de non-conformité portant essentiellement sur le choix de l’intermédiaire dans les acquisitions visées et sur les modalités de financement du marché. L’ancien Premier ministre Soumaylou Boubeye Maïga, qui avait été précédemment ministre de la Défense et des Anciens Combattants, avait dû réagir à ce document, après sa démission : l’ex-Premier ministre avait ainsi notamment invoqué, pour contester la légalité de la vérification, le secret-défense et l’article 8 du Code des marchés publics qui stipule en effet que tous les marchés susceptibles de secret-défense sont soustraits au contrôle du Vérificateur, disposition qui a trait au contrôle d’achat d’équipements militaires et d’armements de la défense.
Cependant, en dépit de ses déclarations publiques, Soumaylou Boubeye Maïga avait répondu aux questions du VEGAL – comme en atteste l’annexe n°22 du rapport de l’institution financière relatant l’entrevue – et avait évoqué notamment le rôle joué dans les transactions par l’ancien ministre en charge du Budget, l’ancien ministre de l’Économie et l’ancien ministre en charge des Investissements.
Création d’une Commission spéciale d’enquête parlementaire au Mali
Les Parlements sont d’autres acteurs dont l’intervention peut être cruciale en matière de contrôle budgétaire des dépenses de défense et de sécurité, lorsqu’ils ne sont pas paralysés par l’existence de majorités acquises de manière écrasante à la sphère exécutive. Le cas du Mali offre ici aussi un exemple intéressant. En effet, à la suite d’une requête émanant de l’opposition parlementaire, l’Assemblée nationale a adopté le 5 octobre 2019 une résolution portant création d’une Commission spéciale d’enquête parlementaire en vue de mener des investigations sur les faits de détournements et de malversations financières dans le secteur de la défense.
Dans une correspondance adressée au président de l’Assemblée nationale, Soumaila Cissé, alors chef de file de l’opposition et député à l’Assemblée nationale (enlevé depuis, en mars 2020, en pleine campagne pour sa réélection), avait en effet demandé que soit diligentée une enquête parlementaire sur des faits constitutifs de crimes de corruption, de détournements de deniers publics, de favoritisme, de faux et usage de faux, de trafic d’influence, d’enrichissement illicite et de non-assistance à personnes en danger.
Parmi ces faits figurent l’achat de l’avion présidentiel, l’achat d’équipements militaires, l’achat et la réparation d’hélicoptères PUMA, l’achat d’avions SUPER TUCANO et la formation de pilotes à des tarifs exorbitants. Les faits dénoncés ont été jugés susceptibles de constituer des infractions à la loi pénale ainsi qu’aux procédures de passation des marchés publics. La durée du mandat de cette Commission spéciale d’enquête, composée de 15 députés, avait été fixée à deux mois. Bien que ses travaux n’aient pas abouti, il est important de mentionner cette initiative qui témoigne des efforts de l’institution parlementaire dans son ensemble pour exercer les pouvoirs qui lui sont reconnus par la Constitution, au-delà des seules prérogatives de la Commission Défense Nationale, de la Sécurité et de la Protection Civile (CDNSPC).
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La société civile aussi s’implique au Niger…
Les organisations de la société civile ont également démontré dans ces affaires le rôle actif qu’elles peuvent jouer en matière de contrôle public du secteur de la défense et de la sécurité, à travers leurs actions de plaidoyer et d’interpellation.
Au Niger, l’opposition et la société civile ont ainsi organisé des manifestations pour exiger du gouvernement la publication du rapport d’audit du ministère de la Défense nationale et sa transmission à la justice. Selon la Fédération internationale des droits de l’homme (FIDH), trois personnes sont décédées et plusieurs manifestants, dont huit leaders de la société civile, ont été interpellés lors de ces protestations publiques du 15 mars 2020, qui avaient été interdites dans le cadre de la prévention du Covid-19.
D’autres responsables de la société civile se sont aussi exprimés sur les réseaux sociaux, à l’instar de l’opposant Ibrahim Bana, interpellé avant d’être libéré, en raison de ses allégations relatives à l’utilisation frauduleuse de certificats d’utilisateur final « E.U.C. », qui peut laisser craindre selon lui des livraisons de matériel, y compris d’armement lourd (missiles), à des personnes ou groupes en dehors de l’État du Niger, qui ne pouvaient pas procéder à ces achats en leur nom propre sur le marché international.
Par ailleurs, l’organisation « Alternative espace citoyen » (AEC) a appelé les autorités à faire toute la lumière sur les malversations au sein du ministère de la Défense, s’indignant de ce que « des centaines de Nigériens ont perdu la vie sur les théâtres des opérations (anti-djihadistes) pendant que certains sont dans des bureaux climatisés en train de détourner des milliards de francs CFA ».
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… au Mali et au Burkina également
Au Mali, la Plateforme contre la corruption et le chômage et la Coalition des organisations de la société civile pour la lutte contre la corruption et la pauvreté au Mali (COSCLCCP) ont pour leur part mené une campagne active pour protester contre les pratiques frauduleuses intervenues dans l’achat d’équipements et matériels militaires destinés aux FAMas, initialement dénoncés par les rapports d’audits du Bureau du Vérificateur général.
Enfin, c’est également la mobilisation de la société civile qui est à l’origine de l’arrestation au Burkina Faso de l’ex-ministre de la Défense et des Anciens Combattants, Jean-Claude Bouda. Auditionné à la suite d’une plainte déposée par le Réseau national de lutte anticorruption (REN-LAC) pour enrichissement illicite, Jean-Claude Bouda a été directement transféré le mardi 26 mai 2020 à la maison d’arrêt et de correction de Ouagadougou. M. Bouda est poursuivi pour « faux et usage de faux, blanchiment de capitaux et délit d’apparence ».
La plainte du REN-LAC a été déposée après la diffusion sur les réseaux sociaux en décembre 2018 des photos d’une très luxueuse villa, d’une valeur estimée à près d’un demi-milliard de francs CFA (530 000 euros), dont la propriété a été attribuée à Jean-Claude Bouda. Or le REN-LAC a constaté que l’acquisition de ce bien immobilier n’apparaissait pas dans la déclaration des biens de l’ancien ministre lors de sa nomination au sein du gouvernement, tandis que les ressources qu’il a par la suite déclarées n’auraient pu lui permettre une telle acquisition.
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De graves lacunes ont été identifiées…
Ces différentes affaires rappellent que les procédures de contrôle des dépenses de sécurité et de défense des pays africains francophones ont souffert jusqu’ici d’un grand nombre de lacunes :
- tout d’abord, les secteurs de sécurité et de défense ne sont pas suffisamment intégrés dans le processus de gestion budgétaire des gouvernements. Trop souvent, les ministères de la Défense ne sont pas concernés, comme le sont les autres administrations publiques, par la planification sectorielle et stratégique, l’allocation des ressources par secteur, la revue des performances de l’année écoulée et l’utilisation rationalisée des ressources. Les principes du contrôle budgétaire généralement reconnus sont : la discipline, la transparence, la responsabilité, la prévisibilité et la contestabilité. L’élaboration des budgets de la défense et de la sécurité tout comme leur exécution ne respectent ainsi que trop rarement les procédures légales et réglementaires découlant de ces principes.
- En outre, la faible implication des institutions civiles dans le processus de budgétisation de la défense et de la sécurité explique également les fréquentes défaillances. Les civils sont en effet trop peu impliqués dans le processus budgétaire des secteurs de sécurité et de défense aussi bien au niveau de la budgétisation que de l’exécution et du contrôle.
- Enfin, le degré excessif de confidentialité entourant les questions de défense et de sécurité est un autre facteur explicatif. Il est trop souvent admis en effet que, en raison de la sensibilité des enjeux, les secteurs de sécurité et de défense diffèrent des autres segments du secteur public. La nature hautement politique de certaines dépenses fait bien entendu peser sur le secteur de la sécurité une contrainte particulière : la nécessité de garantir la confidentialité de la plupart des informations budgétaires, afin de ne pas mettre en danger la sécurité nationale. Pourtant, cet impératif de confidentialité (qui ne doit en rien être confondu avec la notion de « secret » souvent abusivement invoquée) ne saurait justifier l’absence de supervision du secteur de sécurité ou d’adhésion aux principes de gestion des dépenses publiques susmentionnés. La confidentialité ne sous-entend pas l’absence de responsabilité démocratique : elle implique seulement des systèmes d’autorisation appropriés et des procédures de consultation de la sphère législative et des autres organes de supervision, dont les institutions supérieures de contrôle.
… qui peuvent porter préjudice à la vigueur de la solidarité internationale…
De manière préoccupante, les différentes affaires survenues au Niger, au Mali et au Burkina Faso risquent à plus ou moins long terme de nuire aux nombreux appels lancés par leurs dirigeants pour que la communauté internationale augmente l’assistance qu’elle leur apporte en matière de défense et de sécurité, afin de les aider à lutter contre les groupes djihadistes en particulier. Les efforts de la France pour élargir le soutien à la nouvelle « Coalition pour le Sahel », dont la mise sur pied avait été annoncée lors du Sommet de Pau du 13 janvier 2020, risquent également de pâtir de ces révélations. Une députée de l’Assemblée nationale française a d’ailleurs interpellé le ministère des Armées, à propos des irrégularités constatées au Niger, particulièrement fâcheuses selon elle dans un contexte de coopération militaire entre les deux pays.
De façon plus grave encore, les révélations sur ces diverses malversations interviennent alors que des éléments des forces armées des trois pays sahéliens tombent presque quotidiennement au combat dans la lutte qui les oppose aux groupes djihadistes et criminels. Or, ces forces manquent parfois cruellement de moyens matériels et logistiques adéquats.
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… et aux forces de défense et de sécurité même
L’utilisation à d’autres fins des fonds destinés à équiper les forces de défense et de sécurité pour qu’elles puissent assurer la défense des institutions et de l’intégrité de l’État tout comme la protection des populations partout sur le territoire national est assimilable pour certains à un acte de haute trahison. Ce sont en effet les institutions militaires elles-mêmes et leurs personnels qui se trouvent lésés au premier chef, tandis que leur réputation se trouve une nouvelle fois gravement entachée.
Ce sont surtout les soldats qui meurent au front qui sont trahis par ces pratiques, comme le rappelle de manière aussi cinglante que poignante le message adressé au juge en charge du dossier des malversations financières au sein du ministère de la Défense du Niger, que le soldat Irkoy-Tamo, mortellement blessé le 18 mai 2020, a eu la force de rédiger avant de mourir sur un papier tâché de sang : « Monsieur le juge, ici, un soldat est mort, en mission pour la République ; il ne veut ni honneurs militaires, ni pleurs et lamentations. Comme tous ceux qui sont morts avant lui, à Diffa, Tillabéry, Tahoua et ailleurs, il ne souhaite qu’une seule chose : être rassuré que vous aussi, vous accomplirez dignement votre mission, et monterez un dossier solide contre ceux qui ont transformé cette guerre en business. »
Quelques mots sur le Dr Niagalé Bagayoko
Titulaire d’un doctorat en Sciences politiques (spécialité Relations Internationales) de l’Institut d’Études Politiques de Paris, Niagalé Bagayoko est spécialiste de la réforme des systèmes de sécurité en Afrique francophone, des politiques de sécurité internationales menées en Afrique subsaharienne, ainsi que des mécanismes africains de gestion des conflits. Elle a été chercheure à l’Institute of Development Studies (IDS) de l’Université du Sussex (Royaume-Uni) et a dirigé le Programme « Maintien et consolidation de la paix » de l’Organisation Internationale de la Francophonie de 2010 à 2015.
Après avoir été sénior experte pour l’African Security Sector Network (ASSN), elle y occupe le poste de présidente depuis mai 2018. L’African Security Sector Network est un réseau panafricain d’experts et d’organisations travaillant dans le domaine de la réforme du secteur de la sécurité. Fondé en 2003, le réseau a son siège à Accra, au Ghana, avec des centres régionaux à Juba, Nairobi et Johannesburg, et un plus petit bureau attaché à l’Union africaine, à Addis-Abeba. Il vise à faciliter les progrès vers la réalisation de secteurs de sécurité efficaces et gouvernés démocratiquement à travers l’Afrique.
Source : Le Point (France)
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